過去，現(xiàn)在，未來，
總是具有內(nèi)在的聯(lián)系。
為了把握事物的現(xiàn)在與未來
了解它的過去，
不無裨益。
——學(xué)會以史為鏡
在預(yù)算法修訂過程中，有關(guān)國庫“經(jīng)理”、“代理”問題一直是爭論的熱點。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，與我國一度實行35年的代理國庫制度與30年的經(jīng)理國庫制度的特殊歷史不無關(guān)系。基于此，對國庫“經(jīng)理”、“代理”問題進(jìn)行客觀的歷史分析或許不無裨益。
（一）
1950年，當(dāng)時的國家政務(wù)院頒布了《中央金庫條例》，其中第三條明確規(guī)定：“各級金庫均由中國人民銀行代理”。這被認(rèn)為是我國代理國庫制度的確立。
仔細(xì)研讀《中央金庫條例》，不難發(fā)現(xiàn)，該條例其實非常簡略，從第一條“中央人民政府為統(tǒng)一國家財政收支，設(shè)立中央金庫”到第十二條“本條例自公布之日施行”總共只有12條，計六百余字。但盡管如此，還是專列一條明確了國庫監(jiān)督權(quán)限，即第八條“各級金庫對同級經(jīng)收機(jī)關(guān)所收之款，是否照章繳納金庫，應(yīng)負(fù)督促檢查之責(zé)”。
《中央金庫條例》自1950年頒布后一直未進(jìn)行修訂，《中央金庫條例施行細(xì)則》卻進(jìn)行了多達(dá)8次的修訂。在1963年第六次修訂中，“施行細(xì)則”明確了各級國庫的九項職責(zé)和七項權(quán)限，后來的第七次、第八次修改也均保留了大致相同的職責(zé)與權(quán)限。
各次修訂的“施行細(xì)則”中所明確的國庫職責(zé)，無論是9項（1963）,還是6項（1971，1977），歸納起來，可用兩個字概括，即“辦理”——辦理國庫資金的入庫與出庫。而與之相對應(yīng)的國庫權(quán)限，無論是7項（1963），還是3項（1971）、4項（1977），歸納起來，可用四個字概括，即“拒絕辦理”——對不符合有關(guān)規(guī)定的國庫收支事項拒絕辦理出入庫。
對照分析，上述這些職責(zé)與權(quán)限與現(xiàn)行《國家金庫條例》所規(guī)定的六項職責(zé)與六項權(quán)限的主要內(nèi)容及其精神實質(zhì)是基本相同的。所謂經(jīng)理，形象地說就是“辦理”加“拒絕辦理”。只有“辦理”，沒有“拒絕辦理”，即為“代理”。進(jìn)一步說，在國庫收支決策者與收支指令的執(zhí)行者之間有相互制衡即為“經(jīng)理”；反之，沒有這種制衡關(guān)系，即為“代理”。
既然1985年之前，國庫既有“辦理”，也有“拒絕辦理”，意味著人民銀行實際上履行著經(jīng)理國庫之責(zé)。那么，為什么在長達(dá)35年的時間里一直稱之為“代理國庫”呢？究其原因，主要有以下三個方面：
一是1983年以前，中國人民銀行身兼中央銀行與商業(yè)銀行雙重身份，履行中央銀行與商業(yè)銀行雙重職能，從中央銀行的角度看，可以稱之為“經(jīng)理”，從商業(yè)銀行的角度看，也可稱為“代理”。同時，由于人民銀行集雙重身份、雙重職能于一體，在國庫工作中，也不存在人民銀行對商業(yè)銀行的監(jiān)督問題。
二是我國的改革開放是自1978年拉開序幕的，但直到1985年，從總體上看，35年來，我國一直處在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境中。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，國庫收支規(guī)模小，國庫收支業(yè)務(wù)種類少，財政利益關(guān)系也比較簡單。與此同時，“大財政”、“小銀行”的格局長期存在。在某種意義上說，人民銀行整體上其實都扮演著財政的出納或為財政服務(wù)的角色。在這樣的背景下，國庫工作的地位不可能引起足夠的重視；人們對“經(jīng)理國庫”還是“代理國庫”的分辨也不可能深刻而明晰。
三是由于金融的作用與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是密切相關(guān)的。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，不可能對金融調(diào)控以及財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)性提出更高的要求。因而國庫作為連接財政與金融的“一座橋梁”的作用也難以被人行所發(fā)現(xiàn)和重視。此外，所謂“大財政”是針對“小銀行”而言的。其實，當(dāng)時財政也很窮，捉襟見肘，入不敷出，國庫庫存余額幾乎可以忽略不計，被稱為現(xiàn)代國庫管理核心的國庫現(xiàn)金管理問題更不可能提上議事日程。
（二）
十一屆三中全會吹響了我國改革開放的號角，沉悶的中國大地開始煥發(fā)出一片勃勃生機(jī)。中國金融也踏上了全面深化改革的新征程。自1983年開始，各專業(yè)銀行陸續(xù)從人民銀行分離出來，從專業(yè)銀行走向商業(yè)銀行。人民銀行專門行使“政府的銀行、發(fā)行的銀行、銀行的銀行”的中央銀行職能。與此同時，我國經(jīng)濟(jì)步入了快速發(fā)展的新時期，財政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，財政收支業(yè)務(wù)種類不斷增多。財政資金、信貸資金、社會資金三足鼎立，突飛猛進(jìn)。在我國已經(jīng)進(jìn)入改革開放這樣一個嶄新的時代背景下，從1983年起，國務(wù)院及時組織修訂了《中央金庫條例》并于1985年正式頒布了《國家金庫條例》，新“條例”果斷作出了改“代理國庫”為“經(jīng)理國庫”的正確決策，明確規(guī)定“中國人民銀行具體經(jīng)理國庫”，同時進(jìn)一步明確“組織管理國庫工作是中國人民銀行的一項重要職責(zé)”，這樣，所謂“經(jīng)理國庫制”被確立下來。
“經(jīng)理國庫制”的確立，使中國人民銀行所承擔(dān)的國庫管理工作更加“名符其實”；更加符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革開放特別是人民銀行改革發(fā)展的現(xiàn)實；當(dāng)然，也更有利于調(diào)動央行國庫干部職工的積極性。
自1985年經(jīng)理國庫制度確立以來，人民銀行為切實履行《國家金庫條例》所賦予的“組織管理國庫工作”的重要職責(zé)作出了積極的努力：
一是在總行、省行、地市行、縣支行分別設(shè)置了國庫局、處、科、股，并按崗位要求配備了專業(yè)人員，目前全系統(tǒng)國庫干部職工2萬余人；
二是已建成了財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、全國國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國庫管理信息系統(tǒng)以及中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)；
三是建立健全了覆蓋國庫業(yè)務(wù)處理全過程的國庫管理制度體系。
國庫制度建設(shè)、國庫信息化建設(shè)以及國庫組織機(jī)構(gòu)及其干部隊伍建設(shè)，為有效履行央行經(jīng)理國庫職責(zé)奠定了堅實的制度基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。三十年來，在預(yù)算資金收支執(zhí)行過程中較好地實現(xiàn)了“業(yè)務(wù)零差錯、操作零違規(guī)、資金零風(fēng)險”的目標(biāo)，有效滿足了財政資金“三性”，即安全性、流動性、收益性的內(nèi)在要求。
隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，今天，國庫收支規(guī)模、業(yè)務(wù)種類及其復(fù)雜程度都超過以往任何時候。與此同時，全社會對財政資金運(yùn)行更加公開透明，更加嚴(yán)格監(jiān)督的呼聲日趨強(qiáng)烈。在這樣的背景下，主張改變“經(jīng)理國庫”為“代理國庫”不僅缺乏應(yīng)有的歷史常識，也很不合時宜，說得更直白一點，簡直就是一種倒退。
作者：中國人民銀行國庫局局長劉貴生
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