走過的路，
回頭看一看。
干過的事，
回頭想一想。
——學當自己的老師
2014年8月31日，全國人大常委會審議通過了新的預算法。這項法律的修訂歷時10年，歷經全國人大常委會四次審議才最終通過。
花了這么長的時間，新預算法究竟有什么樣的變化？有哪些重大突破？特別是在國庫管理方面，大家會更加關心。關心的問題可能集中在三個方面：一是新預算法對國庫做了哪些專門的規定？新法與舊法相比，哪些條款變了，哪些條款沒有變化？二是變與不變的原因是什么？三是新法的頒布對我們的工作有什么影響？
關于對整個預算法的關注，建議大家讀一讀樓繼偉在2014年9月1日“人民日報”發表的一篇文章《認真貫徹新預算法，依法加強預算管理》，文章列舉了新預算法在五個方面的重大突破，包括完善政府預算體系，健全透明預算制度；改進預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制；規范地方政府債務管理，嚴控債務風險；完善轉移支付制度，推進基本公共服務均等化；堅持厲行節約，硬化預算支出約束。
關于對新預算法中國庫部分的關注，建議大家參閱2014年9月1日我在“金融時報”發表的一篇文章《繼續堅持與完善中央銀行經理國庫體制》，從“變與不變”、“堅持與完善”、“機遇與挑戰”等三個方面，回答了前面提出的三個問題。
大家讀完這兩篇文章，對新預算法特別是對新預算法中有關國庫方面的規定便有了一個基本的了解。如果沒有什么新的問題，黨校交給我的任務就算完成了，可以宣布下課了。
但考慮到遠遠沒有到下課時間，借此機會，給大家匯報兩個問題。一是修法的有關背景（過程）；二是為什么我們始終堅持央行經理國庫的主張？
第一個問題，修法的有關背景（或主要過程）。
本輪預算法修訂工作始于2004年。十年期間，曾兩度成立領導小組和起草小組，歷經三屆人大，四次提交全國人大常委會審議，這在我國立法史上并不多見。
下面，簡要回顧一下有關修法的過程。
——2004年，十屆全國人大常委會成立預算法修訂領導小組和起草小組，啟動修法工作。2006年5月，提交了《預算法》（修改稿）征求意見稿，由于各部門意見分歧很大，修改稿未能提交全國人大常委會審議，而轉入繼續調研、討論修改的階段。經過一段時間的調研，便到了臨近人大換屆的時間，由此，預算法修訂工作暫被擱置下來。
——2009年2月，新一屆（十一屆）全國人大常委會正式將修訂預算法列入人大立法計劃。全國人大預算工委和財政部共同牽頭組織具體修法工作。
——2009年2月、4月，全國人大分別成立預算法修訂領導小組和起草小組。2009年11月、12月，董化杰、蘇寧同志先后加入起草小組和領導小組，自此，我行正式參與預算法修訂工作。
——2010年3月，形成了《預算法》（修改稿）。修改稿保留了“中央國庫業務由中國人民銀行經理”的提法，但同時增加了財政專戶和國庫單一賬戶體系的內容。
——2010年3月-2011年12月，圍繞“經理”、“代理”問題，人民銀行與財政部展開了激烈的交鋒。財政部堅決主張“代理國庫”，人民銀行始終堅持“經理國庫”。期間，國辦、國務院法制辦、中編辦等部門多次協調后，為加快修法進程，部、行雙方原則同意在新預算法中既不表述為“經理國庫”，也不改變為“代理國庫”，用“國庫管理的具體辦法由國務院規定”做替代處理。2011年11月16日，《預算法》修正案（草案）經國務院常務會議討論通過后提交全國人大常委會審議。
——2011年12月，全國人大常委會“一審”預算法修正案，未予通過。一審稿替代了現行預算法中央行經理國庫的有關規定，用“國庫管理的具體辦法由國務院規定”表述，同時增加了“依法設立財政專戶和國庫單一賬戶體系”等內容。
——2012年6月，全國人大常委會對預算法修正案進行“二審”，仍未通過。有關國庫方面的內容，二審稿與一審稿基本相同。“二審”后草案向社會公開征集意見，共收到了33萬多條反饋意見。關于國庫方面的意見中，絕大多數都反對刪除央行經理國庫的有關規定，反對將財政專戶和國庫單一賬戶體系寫入法律。
——2014年4月，全國人大常委會對預算法修正案進行“三審”。三審稿保留了“國庫管理的具體辦法由國務院規定”的表述，但刪除了“國庫單一賬戶體系”的表述，明確了政府的全部收入應當上繳國庫，并對財政專戶的設立做了嚴格規定。
——2014年6月，全國人大常委會黨組聽取預算法修訂工作匯報。關于國庫管理體制問題，會議提出了兩種方案：一是在新預算法中繼續明確人民銀行經理國庫法律表述，保留“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”的法律條文；二是維持預算法一、二、三審稿中“國庫管理的具體辦法由國務院規定”的表述。會議明確傾向于第一種方案。
——2014年7月，中共中央政治局常委會聽取了全國人大常委會黨組有關預算法修訂工作的匯報。關于國庫管理體制問題，張德江委員長代表全國人大常委會黨組提出了兩種可供選擇的建議方案，并表示全國人大常委會黨組傾向于第一種方案。中共中央政治局常委會原則同意全國人大常委會黨組的意見。
——2014年8月，全國人大常委會“四審”通過的新預算法，最終恢復了央行經理國庫的有關規定，明確政府的全部收入應當上繳國庫，刪除了“國庫單一賬戶體系”的表述，對財政專戶的設立做了嚴格規定。同時，對退庫業務處理、國庫集中收付制度、各種違法行為的處罰做了明確規定。
第二個問題，為什么我們始終堅持央行經理國庫的主張？
一言以蔽之：于公于私皆有利，且公利大于私利。（“公”指國家，“私”指人民銀行。）
從人民銀行角度而言，設想一下，如果人民銀行不再經理國庫，至少會產生三個方面的重大影響：
一是直接影響到縣支行的生存問題。人民銀行在支持發展縣域經濟、支持新農村建設、支持城鎮化建設方面的作用會受到很大的限制。
二是直接影響到人民銀行分支行與地方政府及其財政部門的關系。目前人民銀行與地方政府之間的關系主要通過兩個因素來維系：一是金融支持地方經濟發展；二是央行經理國庫。
三是直接影響到人民銀行貨幣政策的制定與執行。貨幣政策的制定必須考慮到財政資金運行狀況；貨幣政策的執行必須考慮國庫現金余額的變化。
但這都是基于部門利益，是“小道理”。“部門利益”必須服從“國家利益”，“小道理”必須服從“大道理”。“大道理”就是央行經理國庫體制是既符合國際慣例，又符合我國國情的一種科學有效的制度安排。這種制度安排體現了國家治理體系和治理能力現代化的時代要求。
——為什么說符合國際慣例？
因為把國庫賬戶開設在中央銀行；實現國庫單一賬戶制度；政府收入全部繳入國庫，政府支出全部從國庫直撥出去，這些都是世界各國的普遍做法。
——為什么說符合我國國情？
因為在我國，財政部的權力比較集中，幾乎集預算編制、預算執行、預算監督于一體。對財政的監督不是多了，而是遠遠不夠。國庫事中監督作為一種過程中的監督——實時、適度、逐筆，具有低成本、廣覆蓋、高效益的特點，可以作為人大監督、審計監督以及財政內部監督的有益補充。因此，實行央行經理國庫體制，賦予國庫事中監督權，在國庫資金運行中，形成財政部與中央銀行既有分工合作又有相互制衡的關系，是推動國家治理體系和治理能力現代化的具體體現。
——為什么說是一種科學有效的制度安排？
央行經理國庫制度的科學性在于這一制度具有堅實的理論基礎〔1〕；央行經理國庫制度的有效性在于這一制度已經歷了三十年實踐的檢驗，權責清晰，運行良好，成效顯著。
作者：中國人民銀行國庫局局長劉貴生
術語表
網站地圖
English Version
京公網安備 11010202000016號