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一、引言

加拿大銀行作為加拿大聯邦政府的財務代理[1]，在政府資金管理中處于重要地位：管理聯邦政府國庫單一賬戶（Receiver General），并負責國庫現金管理具體工作，與我國人民銀行經理國庫制度下的國庫現金管理存在許多相似之處。近年來，加拿大銀行逐步引進和改善了各種現金管理工具，如定期存款拍賣、短期國庫券、現金管理券、現金管理債券買回，以確保政府擁有足夠現金余額滿足日常需求和緊急支出。其中定期存款拍賣是最為常用和有效的工具，在降低國庫現金持有成本方面發揮了重要作用，不僅如此，加拿大銀行還借助于對定期存款拍賣數額的控制，將市場利率維持在接近隔夜利率目標的水平[2]，以促進貨幣政策執行。

二、加拿大國庫現金管理概況

（一）加拿大國庫現金管理目標

加拿大聯邦政府國庫現金管理的核心目標[3]是確保擁有足夠的現金余額來滿足日常運行和流動性需要。除此之外，還必須實現其他三個目標：（1）最小化現金持有成本；（2）有效管理風險；（3）高效率和低成本的融資。

與此相關的主要工作有：（1）每日對國庫多余資金以競爭性招標方式進行投資；（2）通過對交易對手信用評級、最高中標規模限制和質押，謹慎管理國庫現金投資風險；（3）確保市場主體廣泛參與。

（二）加拿大國庫現金管理框架

在加拿大，財政部和加拿大銀行負責債務和現金管理的發展戰略，加拿大銀行的工作人員根據批準的政策和戰略負責日常的現金余額管理。為確保現金管理業務的順利實施，財政部和加拿大銀行建立了現金管理委員會（FMC）、現金管理協調委員會（FMCC）和國庫現金管理工作組三個層次的協調機制。

FMC管理著債務發行、現金管理、外匯管理和風險控制等活動的所有業務。委員會由財政部副部長（委員會主席）、副部長助理和加拿大銀行副行長組成，財政部和加拿大銀行的高級官員均需要參加每半年舉行的會議。

FMCC管理現金管理政策制定和具體操作，委員會每月召開一次會議，由財政部金融市場部門主管和加拿大銀行金融市場司負責人共同主持。

國庫現金管理工作組通過經常性的會晤（通常是每月一次）來管理現金頭寸，確保政府支付需要。此外，加拿大銀行現金管理人員和財政部官員之間有著廣泛的信息報告和咨詢。

在這些管理框架下，財政部和加拿大銀行各自職責有了明確的劃分。兩部門共同建立政策并評價執行情況，對FMC負責。以下工作由加拿大銀行來承擔：

1．確定每日定期存款招標規模并對外發布；

2．確定每周國庫券、現金管理券和國庫現金管理債券買回的規模（向FMC報告）；

3．每月預測年度現金流（向FMC和FMCC報告）；

4．預測每日的現金需求；

5．撰寫每月現金流和余額報告；

6．撰寫每周現金持有成本報告（向FMCC報告）；

7．負責每日操作報告。

加拿大銀行一方面負責債務發行和現金管理，另一方面負責貨幣政策操作，加拿大銀行將這兩個職能分配到分開的工作部門來實現這些職能。

（三）國庫現金流預測

能否準確預測政府現金流是衡量國庫現金管理水平的一個重要指標，加拿大銀行采取了一些措施來增加預測能力：

1．通過不同途徑獲取各類預測信息。如聯邦政府年度預算，提供了聯邦政府收入和所有政府部門及項目的詳細支出計劃，這些收入和主要支出項目預測是財政部基于經濟金融展望而預測的。加拿大銀行和財政部的分析人員在年內會重新評價經濟金融形勢，并據以調整年度收入和支出預測。在分析政府財政資金需要時，重點放在預算收入和支出主要構成項目，以及引起政府國庫現金變化的其他重要的非預算交易。其它相關信息還包括來自于財政部每月預算執行情況，公共事務和政府服務部（PWGSC）[4]每日國庫資金流入、流出報告等。

2．加強與公共部門信息溝通，特別是那些具有大額收支項目的部門（2500萬加元以上）。大額支出需要盡早通知加拿大銀行，通常提前一周或更長。

3．開發和完善預測工具來監測財政政策、收支運行規律和趨勢、季節性的峰值、異常的現金流和交易。

4．根據以前年度或月度主要收支項目運行規律，并結合本年度特殊情況進行調整，將最初和更新的年度收支預測轉換成月度和每日預測。

5．每日滾動預測未來3個月內的現金流，根據最近3個月國庫現金流實際運行情況，追溯檢驗（Back-testing）每日滾動預測情況。

PWGSC通過標準化支付體系處理所有政府收支指令，并將現金流入和流出的報告提供給加拿大銀行。近些年加拿大銀行國庫預測能力顯著增加，很大程度上得益于業務系統的自動化發展。

（四）加拿大銀行國庫現金管理工具

加拿大的國庫定期存款拍賣是加拿大國庫現金管理最常用而且最重要的投資工具，這個工具與我國現金管理的商業銀行定期存款操作很相似，另外加拿大銀行還使用短期國庫券、現金管理券和現金管理債券買回三個輔助工具。

1．定期存款拍賣

（1）歷史發展

加拿大國庫現金投資管理方式隨著時間的發展不斷完善。在1986年4月[5]，加拿大銀行引入了定期存款方式。其中，每日所需的基礎國庫現金以活期存款形式投出；預計短期內不需使用的資金，以定期存款拍賣形式，存入直接清算銀行。1989年9月，活期存款也采用了拍賣方式。

1999年2月，大額支付系統（LVTS）上線和新的貨幣政策框架[6]建立后，加拿大銀行每天兩次拍賣對國庫現金余額進行分配。第一次拍賣（上午拍賣）在上午9：15舉行，需要部分擔保，并對總規模分成不同部分、設定不同期限（1－7天），招標信息一般在前一天下午公布；第二次拍賣在下午4：15舉行，不需要擔保，期限一般只有一天，招標信息在拍賣前公布。從2002－2006年日均數據來看，上午拍賣形成的定期存款余額占據了國庫現金余額的大部分，其中非擔保部分余額控制在20億加元左右，擔保部分余額隨著聯邦政府收支規模變化不斷變化；下午拍賣形成的定期存款余額基本維持在7億加元左右。

（2）加拿大國庫定期存款操作市場參與

加拿大銀行國庫定期存款上午拍賣參與對象逐漸趨于多樣，但為了防范風險，參與對象仍需具備相應的信用等級[7]、技術條件[8]以及簽訂系列約束文書[9]等。目前，上午招標有21個參與者，具體分類見表1：

 

表1：上午拍賣參與機構表

存款金融機構（LVTS直接參與者）	13家
投資銀行	4家
外資銀行	2家
資產管理公司	1家
信用合作社	1家
總計	21家

 

 

相對于上午拍賣參與主體的多元化，下午拍賣仍限制在LVTS直接參與者，目前有13個參與者。

（3）拍賣規模確定

上午拍賣。一是根據國庫現金流預測情況和明日下午LVTS結算余額預期設定水平[10]，來確定明日上午拍賣的規模[11]；二是通過仔細分辨未來幾天（周）國庫現金流特征及資金需求情況，來確定不同期限下的細分規模。

下午拍賣。一是上午拍賣出現流標情況下，未投出的國庫現金余額將繼續在下午拍賣；二是根據當天期望的LVTS結算余額水平和即將到期存款余額確定當日下午拍賣規模。

（4）上午拍賣非擔保的相關規定

信用等級高于A（或等于）參與者，會給予一定的非擔保限額，額度大小取決于他們的信用等級。如對于加拿大管制吸收存款機構、省級政府等，若信用等級高于AA（或等于），限額為2.5億加元；若信用等級等于A，限額為1億加元。其他合格的吸收存款參與者根據其定期存款規模和格子評注[12]來確定非擔保限額大小。BBB或無信用等級的實體只有在得到A或更高等級參與者保證情況下，才可參與非擔保拍賣。

（5）上午拍賣擔保拍賣的相關規定

參與者投標金額可以超過其非擔保限額，但需要為超過部分提供擔保。信用等級等于或高于A的參與者，可以就全部招標金額進行投標。

BBB或無信用等級的參與者，在任一時刻可獲得的國庫現金余額不得超過5億加元，并且合格證券必須由加拿大政府或其代理人發行或保證。在得到信用等級等于或高于A的參與者提供保證情況下，也可就全部招標金額進行投標。

加拿大政府以質押形式投出的國庫現金，必須按照回購或逆回購協議和三方回購服務協定[13]以買斷式回購形式獲得的足額合格證券[14]。

（6）拍賣信息發布及結算

投標當日，所有參與者通過拍賣報告信息系統（CARS）都會獲知拍賣最高價格、平均價格、最低價格和最低接受收益率投標的分配比例。各參與者獲得的金額和不同部分金額的期限也會通過CARS來進行確認。

參與者非擔保國庫現金余額的獲得及到期歸還都必須通過LVTS辦理支付，其中上午拍賣辦理時間為下午1點前，下午拍賣為下午5點前。在擔保情況下，參與者證券銷售結算在競標當日下午3：00之前完成，回購證券結算在參與者 SRAs規定的相關購買日的下午1點前完成（見表2）。

 

 

表2：國庫定期存款拍賣時間表

項目	上午拍賣	下午拍賣
拍賣總規模和不同期限規模確定	下午3：30-4:15，T-1	下午3：15-3：45，T
拍賣細節公布	下午4：30，T-1	下午3：55，T
競標截止時間	上午9：15，T	下午4：15，T
拍賣結果公布	上午9：20，T	下午4：20，T
結算時間	下午1：00，T	下午5：00，T
備注：T代表當天，T-1代表前一天。

2．現金管理的其他操作工具

（1）短期國庫券。短期國庫券是加拿大政府債務管理的重要組成部分，其主要目標是為政府提供穩定和低成本的融資。財政部在年度債務管理戰略中確定全年發行計劃，加拿大銀行根據現金流預測情況、市場承受范圍和加拿大銀行自身資產負債表來確定每期發行規模，一般情況下，本期招標金額不超過上期招標金額15億加元，不低于上次招標金額20億加元。短期國庫券每兩周發行一次，期限通常是3個月、6個月和1年，其未到期債券比例大約是50：25：25，發行公告和招標細節要按照規定的時間表對外發布。2007-2008年加拿大債務管理戰略計劃將未到期國庫券余額增加到1380億加元。

（2）現金管理券。現金管理券是一種靈活的短期國庫券，它可以在任何工作日發行，通常期限在3天到1個半月。現金管理券是短期國庫券的補充，使國庫現金管理人員在現金需求高峰來臨之前靈活地進行預防性融資。現金管理券的招標通知通常在上午9點45分發布，緊急情況下也可以在下午4點發布，招標和結算在第二天進行，所有的招標結果在加拿大銀行網站上公布。2005-2006年度，加拿大銀行共發行了589億加元的國庫現金券，其中大部分為不可替換現金券[15]。現金管理券發行靈活、貼近實際需求，需要付息的時間也短，能有效降低庫存平均余額。

（3）現金管理債券買回。現金管理債券買回于2000－2001年度被引入，2003-2004年被列為永久性工具，在基準債券大量到期之前使用，可以平滑國庫的現金支付需求。現金管理債券買回對象為一年半以內即將到期的基準債券，操作通常在國庫券發行之后的星期二上午11：15進行，操作公告在招標前一個星期上午11：30發布。2004-2005年度，共實施了21次買回操作，金額為12.90億加元。

三、加拿大國庫現金管理的主要特點

（一）明晰的管理目標是發展好現金管理業務的前提

一個好的國庫現金管理體系要實現國庫現金流動性、安全性和收益性的協調。加拿大現金管理以確保國庫現金的流動性為核心目標，即在任何時候都要有足夠的現金來滿足支付需要；然后強調國庫現金的安全性，明確提出要有效地管理風險；對于現金管理的收益性并沒有明確的要求，提出是最小化現金持有成本，高效率和低成本的融資。從加拿大國庫定期存款拍賣發展歷程來看，也都是流動性、安全性考慮在前，收益性在后，在定期存款拍賣的流動性要求因輔助工具引入、安全性因得到質押等保證后，收益性要求才得以不斷滿足，流動性、安全性和收益性這三個目標的排列順序決定了國庫現金管理的發展路徑，確保了加拿大國庫現金管理穩步的發展。

（二）規范的管理框架為現金管理提供了堅實的保障

前面提到的國庫現金管理框架明確界定了各部門間（其中主要是財政部和加拿大銀行）職責分工和報告責任，對于國庫定期存款拍賣來說，還有兩個限制性規定來約束每日上午和下午的拍賣，分別是《國庫現金余額上午拍賣規定》（2002）和《國庫現金余額下午拍賣規定》（2008）。此外，加拿大政府、加拿大政府證券事務代理人—PRC Dexia公司[16]和那些參與上午部分擔保拍賣的市場主體之間需要簽署一個三方回購服務協定，來明確各方在抵押品結算和管理等方面的權利和義務。在操作層面，加拿大銀行全權負責拍賣細節。

可以看到，加拿大國庫現金管理框架有三個層次組成：

第一個層次是在法律層次明確界定加拿大銀行與財政部財政資金管理中的職責，如財政部主要制定現金管理規劃，加拿大銀行承擔財務代理角色。

第二是運行協調框架，政策制定和操作執行職能并不是孤立分開的，加拿大銀行和財政部建立了從部長、市場主管和現金管理具體操作人員等不同層次的協調機制，共同管理現金管理運行；在大的法律框架下，加拿大銀行和財政部通過委員會協調管理方式，雙方職責有了更加明確的界定。

第三個層次是在國庫現金管理具體操作中，加拿大銀行又分別建立了系列制度安排，涉及信息公開、市場準入、投標管理、抵押品管理、信用評級、交易時序等。

可以看到，第一、二個層次最為關鍵，加拿大銀行獨立完整的操作權利與其承擔的報告責任相匹配，更好詮釋了財務代理角色。此外，國庫現金管理部門與參與者之間也存在廣泛的咨詢和溝通機制，在增強現金管理參與、提高現金管理運行效率和更好地滿足參與者需要方面去聽取參與者的建議。

（三）準確的預測為國庫現金管理提供了堅實基礎

準確的國庫收支預測能為國庫現金管理提供量化的操作目標，是有效的國庫現金管理的基礎。從加拿大銀行的情況來看，精確的預測依賴于以下一些條件：

1．擁有完善高效的信息系統，具備迅速地收集信息的技術條件；

2．和相關部門保持信息的及時交流和共享，準確把握預算收支的詳細信息，特別是大額支付信息的提前預報制度，極大地減少了國庫支出的不確定性；

3．有很強的信息處理能力，能夠根據獲得的信息每日滾動預測未來3個月內的現金流，根據國庫現金流實際運行情況，追溯檢驗預測結果，不斷提升預測能力。

（四）風險防范措施隨收益性要求提高不斷完善，實現了風險與收益的平衡

加拿大國庫現金管理使用了多種操作工具，其中定期存款拍賣和現金管理債券買回為投資工具，短期國庫券和現金管理券為融資工具，這些工具的組合使用，保證了現金管理目標的實現。

從加拿大國庫現金余額投資管理的發展來看，其投資方式從活期存款到定期存款，投資對象從直接清算銀行到大額支付系統參與者和其他參與者，都貫穿著提高國庫現金余額成本效率的要求。加拿大銀行在采取系列措施來不斷防范資金風險基礎上，妥善解決了安全性與收益性的矛盾。

一是設定了國庫定期存款拍賣參與標準。如信用等級、大額支付系統參與、相關擔保協議簽署等。

二是在上午拍賣中根據不同參與機構信用等級分別確定其競標規模和可保有的非擔保最高限額，超出限額部分，需要進行擔保。

三是對擔保品范圍（聯邦政府、省級政府和市級政府債券等）、使用比例（各信用等級債券可用比例和各可用債券不同期限的占比結構等）和參與機構信用等級評定作了詳細規定。

四是降低定期存款的集中程度。2001－2002年，在參與主體擴大和抵押拍賣引入之前，98.5%的拍賣存款被前10大大額支付系統參與者獲得，而到2006年這一比例已經下降到了74.3%。

（五）現金管理與貨幣政策有效協調

加拿大銀行在相機使用回購交易（repos）[17]糾正隔夜利率偏差基礎上，更多的是使用國庫現金余額的拍賣來影響金融機構的結算余額水平，確保隔夜利率目標實現（加拿大貨幣政策框架見表3）。

1．為減少政府資金流動對隔夜利率影響，加拿大銀行通過定期存款拍賣來中性化聯邦政府在加拿大銀行和金融體系之間資金流動[18]的凈影響。其中主要是下午拍賣，政府收支項目截止時間是下午3點[19]，在掌握所有影響加拿大銀行資產負債表的因素后，加拿大銀行在下午3：15-3：45確定下午拍賣的規模。

2．一般情況下，金融體系過多結算余額水平[20]保持在一個較小金額不變，此時政府現金流的凈額等于需要中和的金額。例如政府有1億的收入進入加拿大銀行的賬戶，金融系統的結算余額將會因為收入的入庫而減少。因此，加拿大銀行需要進行一項1億的定期存款拍賣來實現金融體系結算余額穩定；如果加拿大銀行在日間進行1億的SPRAs，政府定期存款拍賣就必須減少1億元，以維持結算余額設定不變。

3．假如加拿大銀行認為有必要調高（低）金融體系過多結算余額水平，下午拍賣中則會相應增加（減少）拍賣數額，此時需要中和的金額就等于政府現金流凈額加上（減去）過多結算余額的調高（低）額[21]。例如政府有1億的收入進入加拿大銀行的賬戶，并且金融體系過多結算余額水平也需要增加1億，則加拿大銀行定期存款拍賣的凈投出額就需要達到2億加元。

 

表3 加拿大貨幣政策執行框架

 

 

 

 

參考文獻：

1.http://www.fin.gc.ca

2.http://www.bank-banque-canada.ca

3.http://www.nisiyiwa.com

4.See K. Clinton.1991. “Bank of Canada cash management: The main technique for implementing monetary policy” Bank of Canada Review (January)。

5.Walter Engert,1Toni Gravelle, Donna Howard. 2008.“The Implementation of Monetary Policy in Canada”.Bank of Canada Discussion Paper。

6.Daryl Merrett, Serge Boisvert and Philippe Cté.1994.“Managing the federal government’s cash balances: A technical note”。

7.TERMS AND CONDITIONS GOVERNING THE AFTERNOON AUCTION OF RECEIVER GENERAL CASH BALANCES

8.Proposed revisions to the rules pertaining to auctions of Receiver General term deposits。

9.Bank of Canada Annual Report， 2006、2007、2008。

10.Report on the Evaluation of the Receiver General Cash Management。

11.十國集團中央銀行支付結算體系委員會.2006.《發達經濟體支付結算體系》.中國金融出版社。