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國(guó)庫(kù)是國(guó)家的金庫(kù)、人民的金庫(kù)。國(guó)庫(kù)資金的安全事關(guān)各級(jí)人民政府有效履行社會(huì)管理職能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。因此，必須保證國(guó)庫(kù)資金收納及時(shí)、保管安全、支撥有據(jù)。現(xiàn)行多部法律法規(guī)明確：國(guó)庫(kù)是辦理預(yù)算收入收納、劃分、留解、退付和預(yù)算支出撥付的專門機(jī)構(gòu)，國(guó)庫(kù)由人民銀行具體經(jīng)理。《預(yù)算法》修訂中，有部門提出將人民銀行“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”改為“代理國(guó)庫(kù)”或其他提法。雖然僅一字之差，但涉及兩個(gè)實(shí)質(zhì)問題：一是要廢除法律法規(guī)確立的現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理體制，取消人民銀行相關(guān)國(guó)庫(kù)管理法定職能，改變行之有效的國(guó)庫(kù)管理監(jiān)督制約機(jī)制和財(cái)政、貨幣政策協(xié)調(diào)配合機(jī)制；二是將人民銀行受權(quán)管理國(guó)庫(kù)的法定職能定位，變?yōu)轭愃粕虡I(yè)銀行“受托代理”的角色。我認(rèn)為，這一修法建議是不恰當(dāng)?shù)模嗣胥y行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理體制權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行良好，是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的有效制度安排。

一、現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理體制是歷史形成并由法律法規(guī)確立的

1983年以前，我國(guó)還沒有獨(dú)立的商業(yè)銀行，人民銀行扮演了中央銀行和商業(yè)銀行雙重角色，由此形成了人民銀行代理國(guó)庫(kù)體制。1983年人民銀行成為國(guó)務(wù)院組成部門后，國(guó)務(wù)院決定從1984年1月1日起，人民銀行專門行使中央銀行職能。1985年，主要基于“保障國(guó)庫(kù)資金安全”、“有利監(jiān)督制約”、“有利兩大政策協(xié)調(diào)”、“加強(qiáng)財(cái)政管理”等考慮，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家金庫(kù)條例》，將“代理”改為“經(jīng)理”，確立了現(xiàn)行的人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制，并先后在《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《中國(guó)人民銀行法》以及有關(guān)重要制度中明確了國(guó)庫(kù)的概念、管理體制、職責(zé)和權(quán)限等。2003年、2008年國(guó)務(wù)院兩次調(diào)整人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定，均保留了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)表述。長(zhǎng)期的實(shí)踐證明，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制適應(yīng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)政管理體制改革發(fā)展需要，運(yùn)行良好，成效顯著。

二、現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理制度體現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離并相互協(xié)調(diào)的原則

目前法律法規(guī)確立的財(cái)政部與人民銀行的職責(zé)分工是：財(cái)政部門支配庫(kù)款，人民銀行具體經(jīng)理國(guó)庫(kù)，并負(fù)責(zé)組織管理國(guó)庫(kù)工作。這種職責(zé)分工本身就是一種有效的國(guó)庫(kù)監(jiān)督制約機(jī)制，符合十七屆二中全會(huì)關(guān)于“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的行政管理體制改革精神和“收入征管與收納分離、支出決策與執(zhí)行分離”的財(cái)政管理要求。特別是在我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理體制下，財(cái)政部門實(shí)際上集預(yù)算編制（決策）、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督為一體，人民銀行在辦理國(guó)庫(kù)收支過程中，依照法律規(guī)定，根據(jù)財(cái)、稅等部門簽發(fā)的收支指令實(shí)施適度的第三方監(jiān)督，對(duì)于正確劃分各級(jí)政府的財(cái)政收入、確保國(guó)庫(kù)資金安全、減少國(guó)庫(kù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、降低監(jiān)督成本，確有必要。特別是在分稅制體制下，可以有效防范通過串級(jí)次、串科目等方式，下級(jí)地方政府、財(cái)稅等部門惡意截留、挪用、侵占上級(jí)財(cái)政收入，地方惡意擠占中央收入等情況發(fā)生，維護(hù)各級(jí)政府，尤其是中央政府的合法權(quán)益。多年來，人民銀行依法忠實(shí)履行國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能，堵住了大量違規(guī)業(yè)務(wù)，效果很好。

三、現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理體制有利于積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革及有關(guān)財(cái)稅體制改革

推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革是財(cái)政部與人民銀行改革與完善現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理體制的著力點(diǎn)。2001年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案有關(guān)問題的通知》（國(guó)辦函[2001]18號(hào)），不久，財(cái)政部會(huì)同人民銀行印發(fā)了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》。近10年來，人民銀行嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院“通知”要求和“改革試點(diǎn)方案”，積極推進(jìn)有利于國(guó)庫(kù)集中收付改革的國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)、內(nèi)控制度建設(shè)和國(guó)庫(kù)系統(tǒng)干部隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)單一賬戶管理，取得了明顯的成效。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國(guó)庫(kù)集中收付改革的深入推進(jìn)，國(guó)庫(kù)收支規(guī)模及國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額呈高速增長(zhǎng)之勢(shì)，對(duì)辦理國(guó)庫(kù)收支的及時(shí)性、準(zhǔn)確性的要求也越來越高，人民銀行始終以對(duì)黨和國(guó)家高度負(fù)責(zé)的精神，克服一切困難，在國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)日益集中的情況下，基本確保了“業(yè)務(wù)零差錯(cuò)、操作零違規(guī)、資金零風(fēng)險(xiǎn)”，以實(shí)際工作的成果為推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革作出了積極的貢獻(xiàn)。同時(shí)，人民銀行還與財(cái)政部共同研究制定了政府收支分類、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、儲(chǔ)蓄國(guó)債（電子式）發(fā)行兌付管理等各項(xiàng)改革的試點(diǎn)方案、制度辦法，并共同組織實(shí)施，取得了一系列改革成果。當(dāng)然，這些改革涉及面廣，利益關(guān)系十分復(fù)雜，在共同推進(jìn)改革過程中，人民銀行與財(cái)政部也難免會(huì)存在一些分歧和矛盾，這實(shí)屬工作中的正常現(xiàn)象，但把工作層面中的一些具體問題和矛盾與“阻礙改革”聯(lián)系起來是欠妥當(dāng)?shù)模c事實(shí)相悖，更與“經(jīng)理”、“代理”無關(guān)。

實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度，并沒有改變現(xiàn)有國(guó)庫(kù)管理體制，沒有改變國(guó)庫(kù)作為辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解和庫(kù)款支撥專門機(jī)構(gòu)的職能作用。相反，國(guó)庫(kù)單一賬戶作為國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的基礎(chǔ)和核心，決定了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的優(yōu)越性。更進(jìn)一步講，國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的目的，也是要規(guī)范財(cái)政收支行為，加強(qiáng)財(cái)政收支管理監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效率，從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，就更需要人民銀行繼續(xù)發(fā)揮“經(jīng)理國(guó)庫(kù)”的重要職能作用，更需要維護(hù)現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理體制形成的監(jiān)督制約機(jī)制，這不僅不會(huì)影響改革大局，而且有利于積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革。

四、現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理體制有利于財(cái)政政策、貨幣政策的協(xié)調(diào)配合

有利于人民銀行在制定金融工作方針、政策時(shí)，兼顧與財(cái)政方針、政策的協(xié)調(diào)配合，是1985年國(guó)務(wù)院確立人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制的目的之一。2001年啟動(dòng)的國(guó)庫(kù)集中收付制度改革包含兩項(xiàng)重要任務(wù)，一是由國(guó)庫(kù)單一賬戶核算政府全部財(cái)政資金收支，二是在確保日常支付的前提下，通過國(guó)庫(kù)現(xiàn)金操作實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金增值。完成這兩項(xiàng)任務(wù)，都會(huì)對(duì)財(cái)政政策和貨幣政策產(chǎn)生重要影響。實(shí)際上，現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理體制下，國(guó)庫(kù)早已成為連接財(cái)政和金融的“橋梁”。通過國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算所提供的信息，能夠?qū)ω?cái)政資金運(yùn)行狀況進(jìn)行全面、連續(xù)、及時(shí)的監(jiān)測(cè)，有利于對(duì)財(cái)政政策和貨幣政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。同時(shí)，通過國(guó)庫(kù)現(xiàn)金操作，可有效避免兩大政策“各自為政”造成的負(fù)面影響。

（作者：國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng) 劉貴生）