當(dāng)前，在我國預(yù)算管理中，存在公開透明度不高、編制不科學(xué)、執(zhí)行剛性不強(qiáng)、監(jiān)督實(shí)效有待提高等問題。這些問題的存在有多方面的原因，其中財(cái)政資金賬戶管理比較混亂是不可忽視的一個重要原因。
一、目前財(cái)政資金賬戶開設(shè)的有關(guān)情況
（一）財(cái)政資金賬戶的分類。可大致劃分為三類：國庫存款賬戶、財(cái)政存款賬戶和預(yù)算單位存款賬戶。國庫存款賬戶是財(cái)政部門在中央銀行經(jīng)理的各級國庫開設(shè)的，用于核算國家預(yù)算資金和納入預(yù)算管理的行政事業(yè)費(fèi)、罰沒收入等預(yù)算外資金。財(cái)政存款賬戶是財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的，用于核算需要專戶存儲、單獨(dú)核算、專款專用的預(yù)算外資金和特定預(yù)算資金，以及其他財(cái)政資金，其目的是在確保資金安全的前提下不被挪作他用。預(yù)算單位存款賬戶是預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的，其資金主要來源于財(cái)政預(yù)算撥款。
（二）人民銀行規(guī)定的開戶條件。人民銀行作為全國銀行結(jié)算賬戶的主管機(jī)關(guān)，主要從落實(shí)銀行賬戶實(shí)名制和實(shí)行存款人開立賬戶資質(zhì)管理兩個角度，在《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》（簡稱《賬戶管理辦法》）中明確：1.機(jī)關(guān)和實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位開立基本存款賬戶的要件之一是財(cái)政部門同意其開戶的證明。2.存款人開立財(cái)政預(yù)算外資金專用存款賬戶，應(yīng)出具財(cái)政部門的證明。3.其他按規(guī)定需要專項(xiàng)管理和使用的資金，應(yīng)出具有關(guān)法規(guī)、規(guī)章或政府部門的有關(guān)文件。4.因向銀行借款需要或其他結(jié)算需要，存款人可以開立一般存款賬戶等。
（三）財(cái)政部規(guī)定的開戶條件。財(cái)政部作為財(cái)政資金管理的職能部門，對財(cái)政部門和預(yù)算單位開立財(cái)政資金存款賬戶也分別制定了基本原則和管理要求。如要求財(cái)政部門將各類財(cái)政資金專戶（包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外以及其他財(cái)政專戶）統(tǒng)一歸口到同級財(cái)政國庫部門管理;財(cái)政資金專戶應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院、財(cái)政部以及省級人民政府或省級財(cái)政部門以正式文件批準(zhǔn)后開設(shè)（近年來新提出）;同一性質(zhì)或者相似性質(zhì)的專項(xiàng)資金專戶要清理、歸并;不得違規(guī)將國庫資金調(diào)入財(cái)政專戶，虛列財(cái)政支出或進(jìn)行投資理財(cái)?shù)然顒?建立財(cái)政專戶年度報(bào)告制度。再如要求預(yù)算單位開立、變更、撤銷銀行賬戶，實(shí)行財(cái)政審批、備案制度；實(shí)行預(yù)算單位賬戶年檢制度等。兩類賬戶原則上應(yīng)在當(dāng)?shù)貒小锌毓摄y行開立，并實(shí)行賬戶管理檔案制度等。
（四）目前實(shí)際狀況。據(jù)了解，目前各級財(cái)政部門在同級國庫共開設(shè)1萬多個預(yù)算內(nèi)外和預(yù)算專項(xiàng)存款賬戶，在商業(yè)銀行開設(shè)17萬多個（2010年3月底該數(shù)字曾達(dá)27萬多個，目前數(shù)字系2011年財(cái)政部進(jìn)行大面積清理整頓后內(nèi)部統(tǒng)計(jì)得出）各類資金賬戶，預(yù)算單位存款賬戶數(shù)量由于預(yù)算單位本身數(shù)量就多，其賬戶總數(shù)也就更大。當(dāng)前財(cái)政資金賬戶分散設(shè)置的狀況，使得財(cái)政對整個“家底”沒有一套完整、清晰的賬簿，也直接導(dǎo)致兩個“不清楚”：財(cái)政部門不清楚各預(yù)算單位具體擁有多少資產(chǎn)，政府部門甚至財(cái)政部門自己不清楚本級財(cái)政部門到底開了多少個賬戶，每個賬戶到底有哪些資金，有多大金額。同時由于專戶資金與國庫資金實(shí)行分賬核算、分別管理的不同管理模式，在有些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，出現(xiàn)政府預(yù)算資金吃緊，但卻有大量的專戶資金分散于各家商業(yè)銀行的現(xiàn)象。比如，2008年6月，陜西某縣和新疆某縣財(cái)政專戶資金余額分別是同期國庫庫存余額的17.12倍和27.8倍。毫不夸張地講，迄今為止，各級政府都很難提供一個真正的、完整的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。
二、財(cái)政專戶管理存在的主要問題
從當(dāng)前實(shí)際情況看，財(cái)政資金賬戶管理中存在的主要問題體現(xiàn)在財(cái)政存款賬戶管理方面。財(cái)政存款賬戶，也即我們通常所講的“財(cái)政專戶”，它為什么存在？為什么年年清理，越清規(guī)模越大，越清問題越多？其中原因很復(fù)雜。但無論多么復(fù)雜，當(dāng)一個問題反復(fù)出現(xiàn)時，就應(yīng)該從制度上找原因。財(cái)政專戶問題主要就是制度問題。
（一）目前的制度規(guī)定存在明顯的漏洞和缺陷。一是《賬戶管理辦法》規(guī)定財(cái)政專戶只要有財(cái)政部門的證明文件就可以開立，既未對財(cái)政部門的層級作出限制，也未對財(cái)政專戶的數(shù)量作出限制；辦法同時規(guī)定“其他需要專項(xiàng)管理和使用的資金申請開戶的，應(yīng)出具有關(guān)法規(guī)、規(guī)章或政府部門文件”，但這一規(guī)定較為抽象，并未明確開戶主體的范圍界定、文件依據(jù)的效力層級等。二是財(cái)政部盡管發(fā)布多個文件，明確專戶設(shè)立的原則與要求，但這些文件并沒有解決專戶為什么要單獨(dú)開設(shè)的問題，也沒有針對“同類專戶合并”、“國庫資金不得違規(guī)調(diào)入財(cái)政專戶”等明確具體的、可操作的管理辦法，更沒有就財(cái)政部門違規(guī)行為提出細(xì)化的處罰條款等。三是《國家金庫條例》雖賦予國庫“監(jiān)督財(cái)政存款的開戶”權(quán)限，但始終沒有明確的制度辦法來規(guī)定國庫如何監(jiān)督財(cái)政存款開戶。以上這些都說明了當(dāng)前的財(cái)政專戶管理制度上仍存在一些漏洞和缺陷。
（二）財(cái)政專戶在實(shí)踐中產(chǎn)生的問題日益突出和嚴(yán)重。主要表現(xiàn)在：一是專戶數(shù)量龐大，廣泛分布在各家商業(yè)銀行，而且賬戶資金金額巨大，規(guī)模已與國庫存款規(guī)模大體相當(dāng)，有些地方甚至高于國庫存款規(guī)模。二是專戶管理不規(guī)范，同類性質(zhì)資金多頭開戶、重復(fù)開戶、自批自設(shè)專戶、違規(guī)開立基本賬戶、隨意開立一般賬戶和專用存款賬戶、久懸賬戶不及時清理等。三是財(cái)政專戶已成為有些財(cái)政部門隨意調(diào)控預(yù)算收支進(jìn)度、截留擠占上級收入、制造虛假收支信息、違規(guī)坐支、退付預(yù)算資金、違規(guī)更正與調(diào)庫、為商業(yè)銀行拉存款等違法違規(guī)行為的重要工具，成為滋生腐敗的“多發(fā)地帶”。四是將專戶開戶銀行選擇與項(xiàng)目融資貸款規(guī)模直接掛鉤，干擾了正常的金融秩序。財(cái)政專戶過多過亂，不利于政府集中調(diào)度資金，一邊到商業(yè)銀行存款，一邊又到市場上發(fā)債，既大大增加了宏觀成本，又嚴(yán)重?fù)p害了財(cái)政、銀行在人民群眾中的形象。
三、建立國庫單一賬戶制度有利于預(yù)算管理科學(xué)化
1999年以來，我國開始了新一輪財(cái)政改革，將預(yù)算管理的重點(diǎn)由財(cái)政收入轉(zhuǎn)到財(cái)政支出，而且此輪改革的目標(biāo)也很明確，就是要重新構(gòu)造預(yù)算編制和執(zhí)行流程。部門預(yù)算改革、政府采購改革、國庫集中收付制度改革作為本輪改革的三大主要內(nèi)容，前兩個改革提高了財(cái)政資源配置效率，第三項(xiàng)改革也大大促進(jìn)了財(cái)政資金運(yùn)行效率的提高。應(yīng)該講，三項(xiàng)改革都已經(jīng)取得了較好的成效，具有中國特色的現(xiàn)代公共預(yù)算管理體制正在逐步形成之中。但是，畢竟改革仍處在初級階段，還有很多不完善、有待進(jìn)一步優(yōu)化的地方。以下從賬戶管理角度對解決財(cái)政資金分散管理，提高我國預(yù)算管理水平問題提出幾點(diǎn)建議：
（一）國庫單一賬戶是實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政資金“一本賬”的核心和基礎(chǔ)。將政府所有資金都集中在一個賬戶上（這一賬戶通常開立在中央銀行），所有收入資金都由納稅人直接繳入這個賬戶，所有支出資金都由這個賬戶直接支付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商，這是建立現(xiàn)代公共預(yù)算管理體制的核心和基礎(chǔ)，也是國際通行做法。我國于2001年開始實(shí)施的國庫集中收付制度改革試點(diǎn)，早已明確了“國庫單一賬戶”這一改革方向，但囿于當(dāng)時客觀條件，采取了“國庫單一賬戶體系”的過渡做法，并在制度上允許財(cái)政資金存放在國庫之外的財(cái)政專戶上，使得財(cái)政資金仍然呈現(xiàn)一種分散管理的狀態(tài)，資金運(yùn)行效率沒能達(dá)到應(yīng)有的程度。而試點(diǎn)十余年來，改革實(shí)施的客觀條件發(fā)生了很大變化，建立真正的國庫單一賬戶制度的各種技術(shù)條件均已具備，應(yīng)積極將政府財(cái)政資金逐步全部納入“國庫單一賬戶”核算和管理，以便政府、財(cái)政部門全面掌握每一筆財(cái)政資金的來龍去脈，促進(jìn)財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用，這也是全面徹底取消財(cái)政專戶的根本解決之道。
（二）國庫單一賬戶制度有助于提高預(yù)算的科學(xué)化、精細(xì)化管理。我國預(yù)算管理效益不高，與財(cái)政資金賬戶分散管理有直接關(guān)系。由于賬戶設(shè)置方式不合理，一級政府很難有一份詳盡而統(tǒng)一的財(cái)務(wù)報(bào)告，財(cái)政收支活動透明度不高，民眾和人大也就無法對政府及其各部門進(jìn)行有效的預(yù)算監(jiān)督；因財(cái)政資金“碎片化”管理，預(yù)算內(nèi)容也就涵蓋不全，難以細(xì)化到具體支出項(xiàng)目，粗線條的預(yù)算“天書”，外行人看不懂，內(nèi)行人看不明白，人大代表對預(yù)算的審查也只能流于形式。此外，眾多的資金賬戶也助長了預(yù)算執(zhí)行的隨意性、隱蔽性，腐敗、違規(guī)、低效率、浪費(fèi)與缺乏透明度等行為在財(cái)政和政府各部門不同程度地存在，也就不足為奇。相反，國庫單一賬戶制度，表面看是賬戶設(shè)置和操作流程上的改變，好似一項(xiàng)單純的管理技術(shù)革新，但實(shí)際是財(cái)政資金管理根本制度的改革，已經(jīng)成為推動預(yù)算編制細(xì)化、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性、實(shí)行預(yù)決算公開、開展預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。財(cái)政資金全部納入國庫單一賬戶，資金可實(shí)現(xiàn)封閉運(yùn)行，全程實(shí)時監(jiān)控，每一筆收支信息都能清楚、全面地反映；加之業(yè)務(wù)收支“兩點(diǎn)一線”，路徑短、環(huán)節(jié)少、成本低、周轉(zhuǎn)快，資金運(yùn)轉(zhuǎn)使用中的跑冒滴漏、運(yùn)行效率不高等問題可以有效避免。同時，國庫能按最細(xì)化的政府收支分類科目核算每一筆收支業(yè)務(wù)，可以為編制和公開預(yù)算提供可靠、完整、清晰、及時的數(shù)據(jù)支持。
（三）把住財(cái)政專戶開立關(guān)口，實(shí)現(xiàn)制度源頭控制。在財(cái)政資金全部納入國庫單一賬戶之前，清理、規(guī)范成為當(dāng)務(wù)之急。建議盡快組織修訂《賬戶管理辦法》，出臺《財(cái)政專戶管理辦法》，明確財(cái)政部門開立專戶的資金性質(zhì)和資金種類，限定其賬戶數(shù)量；賦予省級以上政府、財(cái)政部門對專戶的初審權(quán)，而不是各級財(cái)政部門普遍擁有這一權(quán)利；明確國庫對財(cái)政出具的證明文件是否符合國家財(cái)政政策進(jìn)行合規(guī)性審核等，以切實(shí)從制度源頭上改變專戶管理混亂的局面。同時，對于確有必要開設(shè)的財(cái)政專戶，可在國庫開立，實(shí)行專門賬務(wù)處理。
（四）多方努力，共同推動國庫單一賬戶制度盡快實(shí)現(xiàn)。政府全部財(cái)政資金納入國庫單一賬戶核算和管理，不是一蹴而就的事情，而是一項(xiàng)長期的艱巨任務(wù)，需要多部門統(tǒng)籌安排，密切協(xié)作，有計(jì)劃有步驟地穩(wěn)妥推進(jìn)。為推動這一改革目標(biāo)盡快實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，在思想認(rèn)識、制度設(shè)計(jì)、技術(shù)保障、組織體系等多方面做好準(zhǔn)備工作。一是需要加大宣傳力度，采取有效措施，積極宣傳國庫單一賬戶制度的獨(dú)特優(yōu)勢，統(tǒng)一思想，形成共識，減少改革阻力。二是深入開展理論研究，探索更加科學(xué)合理的多部門相互協(xié)作、各負(fù)其責(zé)的國庫單一賬戶制度模式，使之更加貼近中國國情，符合實(shí)際業(yè)務(wù)需要。三是按照“積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施”的總體思路，制定切實(shí)可行的深化改革方案，明確各階段主要任務(wù)、時間安排、工作程序與步驟等，確保國庫單一賬戶制度實(shí)施有條不紊地進(jìn)行，取得實(shí)效。四是進(jìn)一步加強(qiáng)國庫信息化建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)和組織體系建設(shè)，不斷提升國庫服務(wù)效能，為深化改革提供強(qiáng)有力的技術(shù)、人才和組織支撐。
作者：國庫局局長劉貴生
注：該文2012年3月21日發(fā)表于《金融時報(bào)》“要聞評論”版
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