大力推進(jìn)金融法治環(huán)境建設(shè)
女士們、先生們：
今天，非常高興參加中國(guó)金融學(xué)會(huì)和《金融時(shí)報(bào)》聯(lián)合舉辦的“2005中國(guó)金融論壇”。這次論壇的主題非常重要。借此機(jī)會(huì)，我就金融法治建設(shè)，特別是中國(guó)銀行業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境問題談一些看法。
一、金融法治在我國(guó)的發(fā)展
回顧我國(guó)金融法制建設(shè)的歷程，大體上有三個(gè)分水嶺：1）以1986年國(guó)務(wù)院頒布《銀行管理暫行條例》為標(biāo)志，銀行立法工作提上日程。《銀行管理暫行條例》是對(duì)我國(guó)建國(guó)以來特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來金融工作實(shí)踐的總結(jié)，為當(dāng)時(shí)規(guī)范各種金融關(guān)系、強(qiáng)化金融調(diào)控和管理發(fā)揮了重要作用。這部行政法規(guī)所發(fā)揮的歷史作用是不可磨滅的。2）1995年前后是我國(guó)金融立法的高峰。九十年代以后，銀行體制改革力度逐步加大，在把銀行辦成真正的商業(yè)銀行，加強(qiáng)監(jiān)管，保障金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行的大背景下，1995年出臺(tái)了《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《票據(jù)法》和《關(guān)于懲治金融犯罪的決定》（簡(jiǎn)稱“四法一決定”），第一次以法律的形式確立了中央銀行和商業(yè)銀行的法律地位，規(guī)范保險(xiǎn)行為與票據(jù)行為，為嚴(yán)懲金融領(lǐng)域的違法犯罪行為提供了法律準(zhǔn)繩，具有劃時(shí)代的意義。以這些法律為基礎(chǔ)，一些加強(qiáng)銀行監(jiān)管的行政法規(guī)和部門規(guī)章也相繼出臺(tái)，從市場(chǎng)準(zhǔn)入、公司治理和內(nèi)控、任職和從業(yè)資格、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理與審計(jì)、市場(chǎng)退出等方面來加強(qiáng)對(duì)銀行的監(jiān)管。這期間頒布的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，構(gòu)建了我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管法律體系的框架。3）以2003年監(jiān)管體制改革為契機(jī)，金融法制建設(shè)得到深化和提高。為順應(yīng)國(guó)內(nèi)金融業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)及專業(yè)化分工、分業(yè)監(jiān)管的要求，銀監(jiān)會(huì)2003年4月正式成立。同年12月27日，全國(guó)人大通過了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和對(duì)《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》兩部法律的修改。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》大量借鑒了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，是一部系統(tǒng)、完整地規(guī)范銀行業(yè)監(jiān)管的法律。《商業(yè)銀行法》修改時(shí)，基于金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，在一些方面也預(yù)留了法律空間。這些法律的制定和修改，標(biāo)志著我國(guó)銀行業(yè)法制建設(shè)步入一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。
從立法進(jìn)程看，我國(guó)金融法治建設(shè)是與金融體制改革和金融業(yè)的發(fā)展同步進(jìn)行的，這些年金融法制建設(shè)的最大成就是為整個(gè)金融業(yè)的發(fā)展提供了一個(gè)基本的法律框架，實(shí)現(xiàn)了由無法可依到基本有法可依的重大轉(zhuǎn)變。但是，隨著我國(guó)金融改革的深化，金融市場(chǎng)化和國(guó)際化加深，金融風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式不斷變化，新的法律問題將會(huì)越來越多。建立一個(gè)良好的金融法制環(huán)境，仍然是一項(xiàng)緊迫的任務(wù)和持久的使命。
二、銀監(jiān)會(huì)成立后的銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)體系建設(shè)
銀監(jiān)會(huì)成立后，大力加強(qiáng)監(jiān)管法規(guī)建設(shè)，行業(yè)法治環(huán)境明顯改善。
一是制定并頒布實(shí)施了大量適應(yīng)銀行業(yè)審慎經(jīng)營(yíng)所急需的規(guī)章和規(guī)范性文件。目前，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)發(fā)布了132件規(guī)章和規(guī)范性文件，內(nèi)容涉及金融機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)集中、關(guān)聯(lián)交易等諸多方面。例如，在資本充足率方面，去年制定的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》彌補(bǔ)了過去沒有具體的計(jì)算和管理細(xì)則的空白，是一項(xiàng)內(nèi)容翔實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)先進(jìn)、要求嚴(yán)格、操作性很強(qiáng)的資本審慎監(jiān)管制度，使得我國(guó)銀行業(yè)得以通過資本金的監(jiān)管規(guī)范自己的經(jīng)營(yíng)行為；在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，制定并頒布了包括《商業(yè)銀行次級(jí)債券發(fā)行管理辦法》、《商業(yè)銀行市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》、《股份制商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系》等在內(nèi)的四十多件風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)章和規(guī)范性文件；此外，在風(fēng)險(xiǎn)集中和關(guān)聯(lián)交易方面，還制定并頒布了《集團(tuán)客戶授信業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》、《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關(guān)聯(lián)交易管理辦法》等規(guī)章和規(guī)范性文件。
二是逐步建立了依法監(jiān)管的法律運(yùn)行機(jī)制。在規(guī)范銀行業(yè)審慎經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)還頒布了一些規(guī)章和規(guī)范性文件來加強(qiáng)對(duì)自身行為的規(guī)范，提高依法監(jiān)管、依法行政的水平。在這方面，我們陸續(xù)頒布了包括《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)管職責(zé)分工和工作程序的暫行規(guī)定》、《股份制商業(yè)銀行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管規(guī)程》、《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰辦法》和《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)行政復(fù)議辦法》等在內(nèi)的一系列規(guī)章和規(guī)范性文件。
三是提高監(jiān)管規(guī)則透明度與監(jiān)管效率。銀監(jiān)會(huì)成立后，總結(jié)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，吸收、借鑒國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管中行之有效的做法，并根據(jù)新的監(jiān)管發(fā)展需要，全面清理了以前發(fā)布的三百多件監(jiān)管規(guī)章和規(guī)范性文件。通過對(duì)這些規(guī)章和規(guī)范性文件的清理與整合，初步解決了規(guī)章或規(guī)范性文件不配套、不協(xié)調(diào)、不完整的問題，使之形成了一套有機(jī)體系，同時(shí)簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，調(diào)整監(jiān)管方式和程序，不斷加強(qiáng)信息披露，大力促進(jìn)金融創(chuàng)新，為銀行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境。
四是積極營(yíng)造有利于銀行業(yè)改革開放的法律環(huán)境。改革開放的過程是用新的規(guī)則替代舊的規(guī)則的過程。銀監(jiān)會(huì)成立以來，把改革開放作為推動(dòng)中國(guó)銀行業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)之一，重視營(yíng)造有利于改革開放的法律環(huán)境，推動(dòng)了銀行業(yè)改革開放進(jìn)程。比如，制定或修訂的《關(guān)于中國(guó)銀行、建設(shè)銀行公司治理改革與監(jiān)管指引》、《農(nóng)村合作（商業(yè)）銀行管理暫行規(guī)定》、《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《境外金融機(jī)構(gòu)投資入股中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》、《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》等監(jiān)管規(guī)章，較好地促進(jìn)了中資銀行改革和外資銀行業(yè)務(wù)發(fā)展。目前正在制定大型銀行公司治理指引。
五是注重加強(qiáng)法規(guī)的后評(píng)價(jià)與更新。這方面包括對(duì)已頒布的法規(guī)及時(shí)開展檢查評(píng)價(jià)，制定標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)Ψㄒ?guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤和評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)梳理與修訂原有法規(guī)等。
應(yīng)當(dāng)清醒地看到，經(jīng)過多年的不懈努力，以《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》為核心，各種行政法規(guī)和部門規(guī)章為主體，金融司法解釋為補(bǔ)充的現(xiàn)代銀行業(yè)監(jiān)管法律體系基本建立，我國(guó)銀行業(yè)法治環(huán)境建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，既有的法規(guī)制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待補(bǔ)充的問題仍大量存在，我國(guó)銀行業(yè)法治建設(shè)的道路還很漫長(zhǎng)。當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)，銀行業(yè)監(jiān)管法治建設(shè)要圍繞規(guī)范與發(fā)展這兩大主題，重點(diǎn)是要加快政策性銀行、郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)、融資租賃業(yè)以及不良資產(chǎn)處置等方面立法進(jìn)程，進(jìn)一步推進(jìn)強(qiáng)化監(jiān)管手段的立法，并及時(shí)總結(jié)巴塞爾新資本協(xié)議、國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則39號(hào)以及美國(guó)薩班斯法案出臺(tái)后對(duì)銀行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的影響以及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)立法的系統(tǒng)性與前瞻性研究，為抓緊解決已經(jīng)或即將出現(xiàn)的各種法律問題做好準(zhǔn)備。
三、密切關(guān)注并積極改善我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的法律環(huán)境
從完整的意義上看，金融法律制度包括三個(gè)方面，即維系金融市場(chǎng)正常運(yùn)作的金融監(jiān)管法律規(guī)范、各種民商事法律規(guī)范和打擊金融犯罪的刑事法律規(guī)范。后兩者是金融部門賴以生存和發(fā)展的外部環(huán)境，一定程度上決定了金融法治的持續(xù)性和有效性。盡管我國(guó)金融法治的外部法律環(huán)境在逐步改善，但下面幾個(gè)方面仍須給以足夠的關(guān)注。一是破產(chǎn)法不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，無法對(duì)債權(quán)人進(jìn)行有力保護(hù)。作為金融機(jī)構(gòu)債權(quán)保護(hù)最后手段的破產(chǎn)法律未能充分保護(hù)債權(quán)人的利益，這將可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)不斷形成和累積，面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)增大。此外，我國(guó)至今仍沒有具體的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律規(guī)定，自然人破產(chǎn)問題也急需提上立法議程，為銀行已經(jīng)大量開辦的住房、汽車等消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)提供法律保障。二是社會(huì)失信懲戒機(jī)制與征信立法缺失。當(dāng)前，社會(huì)上以非法占有為目的、通過提供虛假信息而進(jìn)行金融詐騙和不以非法占有為目的，但通過有意提供虛假財(cái)務(wù)資料為企業(yè)利益騙貸的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。加之我國(guó)征信體系建設(shè)滯后，嚴(yán)重制約了對(duì)失信行為的懲戒。培育全社會(huì)的信用文化和加強(qiáng)征信立法已成為打擊金融欺詐的當(dāng)務(wù)之急。三是《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》亟待修改。該條例自2001年頒布實(shí)施以來，在化解金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、完善市場(chǎng)約束機(jī)制方面發(fā)揮了很大的作用，但在適用范圍、適用條件、債權(quán)人會(huì)議制度、債權(quán)人保護(hù)、被撤銷金融機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理人員責(zé)任等方面的規(guī)定還不盡完善，有待于進(jìn)行修改。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡快建立金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，以完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)機(jī)制。四是刑事法律制度對(duì)金融犯罪的打擊力度不夠。目前針對(duì)銀行業(yè)的犯罪呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)、新手法，現(xiàn)有的刑事法律制度在有關(guān)挪用客戶資金犯罪、貸款詐騙犯罪、非法出具金融票證犯罪及洗錢犯罪等方面的規(guī)定不完善，難以對(duì)這些新的犯罪行為進(jìn)行全面、有效打擊，有必要進(jìn)行修改。五是銀行處置不良資產(chǎn)缺乏良好的法律環(huán)境。盡管目前在規(guī)范金融資產(chǎn)管理公司處置不良資產(chǎn)行為方面有一些法規(guī)和規(guī)章，但從法律層面看，一些關(guān)鍵的法律制度的缺失，如保護(hù)債權(quán)人的《破產(chǎn)法》尚未出臺(tái)、不良資產(chǎn)處置方面沒有專門的法律，《資產(chǎn)管理公司條例》法律效力不高等問題，對(duì)不良資產(chǎn)回收造成消極影響。總之，我國(guó)金融法律制度化保證尚未實(shí)現(xiàn)。從已經(jīng)暴露的金融風(fēng)險(xiǎn)來看，法律環(huán)境不完善的代價(jià)是高昂的，已直接威脅到銀行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。針對(duì)上述問題，應(yīng)該從以下幾方面入手加以解決。
第一，健全基本民商事法律制度。基本的民商事法律制度,如《合同法》、《物權(quán)法》、《公司法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》等法律的完備和健全，是保護(hù)正常的金融秩序和經(jīng)濟(jì)秩序的前提和基礎(chǔ)。要通過《合同法》的自由締約權(quán)來實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；通過用《公司法》保護(hù)公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和股權(quán)，用良好的公司治理結(jié)構(gòu)來保護(hù)所有者和利益相關(guān)者的權(quán)益；通過制定《物權(quán)法》，清晰界定、充分保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)和擔(dān)保權(quán)；通過用《企業(yè)破產(chǎn)法》保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。
第二，建立健全金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出法律機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)不同于一般的工商企業(yè)，稍有不慎，就可能會(huì)影響金融穩(wěn)定，甚至引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前需要研究建立金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律制度，以改變長(zhǎng)期以來金融機(jī)構(gòu)倒閉后的個(gè)人存款絕大部分由國(guó)家償付的現(xiàn)狀，增強(qiáng)存款人、投資人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，減少金融機(jī)構(gòu)管理人員的道德風(fēng)險(xiǎn)，從而增強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)約束。同時(shí)，為保障金融機(jī)構(gòu)能夠順利實(shí)施市場(chǎng)化破產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)研究建立存款保險(xiǎn)等金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償法律制度。
第三，培育全社會(huì)良好的信用文化。重點(diǎn)是要加快全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)和個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，形成覆蓋全國(guó)的信用信息網(wǎng)絡(luò)；積極發(fā)展專業(yè)化的社會(huì)征信機(jī)構(gòu)，規(guī)范社會(huì)信用征信機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和征信市場(chǎng)管理；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督，建立失信懲戒制度。同時(shí)要依法嚴(yán)厲打擊各種金融犯罪，打擊非法集資、“地下錢莊”等非法金融活動(dòng)，依法懲處逃廢債務(wù)的行為，以維護(hù)良好的金融秩序。
第四，加大對(duì)銀行業(yè)犯罪的打擊力度。為有效預(yù)防和打擊各種金融犯罪，當(dāng)前重點(diǎn)是要研究修訂《刑法》相關(guān)條款，擴(kuò)大“挪用資金罪”、“用賬外客戶資金非法拆借、發(fā)放貸款罪”等罪的適用范圍，進(jìn)一步明確“違法向關(guān)系人發(fā)放貸款罪”、“違法發(fā)放貸款罪”、“違法票據(jù)承兌、付款、保證罪”等犯罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在《刑法》中增設(shè)“騙取銀行貸款（信用）罪”等新罪名，加大引渡犯罪分子和追繳涉案資產(chǎn)的工作力度。研究修訂《金融違法行為處罰辦法》，細(xì)化和嚴(yán)格責(zé)任追究制度，加大對(duì)違法違規(guī)行為的處政處罰力度。在《企業(yè)破產(chǎn)法》中明確有關(guān)債權(quán)保護(hù)條款，對(duì)逃廢銀行債務(wù)的行為嚴(yán)厲處罰，直至追究刑事責(zé)任。
第五，加強(qiáng)金融創(chuàng)新方面的立法。加強(qiáng)對(duì)各種金融創(chuàng)新產(chǎn)品的法律關(guān)系研究，從法律制度方面鼓勵(lì)和規(guī)范金融創(chuàng)新，研究金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的立法問題，推動(dòng)制度化金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。
女士們，先生們，我國(guó)銀行業(yè)的改革發(fā)展在很大程度上取決于法律環(huán)境的改善。建立良性的金融發(fā)展環(huán)境，還需要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程。尤其需要指出的是，健全的金融法治環(huán)境，不僅體現(xiàn)在立法完備、司法獨(dú)立、執(zhí)法有效方面，還包括廣大民眾法治精神與法律意識(shí)的提高。希望這次論壇能推動(dòng)這一進(jìn)程的加快。
謝謝大家！
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